一、城中村问题的成因
城中村问题是在快速城市化进程中产生的，是我国城乡二元化的管理体制对基于集体土地产权和集体经济属性的城中村地区，在户籍、土地、规划、建设、融资、就业、医疗、教育和社会保障等方面管理不到位而造成的。分析城中村问题的原因，具体表现为三个方面：
 (一)城乡二元体制并存是“城中村”的主要成因。从20世纪50年代开始,我国逐步建立了高度集中的计划经济体制,在户口迁移、粮食供应、就业安排、福利保障等方面严格区分农业人口和非农业人口,城乡分割明确。改革开放以后,随着社会经济快速发展,城市化进程大大加快,政府出于公共利益的需要,不断扩充城市的区域空间,将城郊农村纳入统一管理,由于村落特有的独立性和封闭性,这些村庄仍保留和实行农村集体所有制和农村经营体制,即形成了城市里的农村社区——“城中村”。管理政策存在的巨大差异,导致行政管理制度条块分割,原有的行政区划缺乏科学性,被征用后的村镇始终未被国家同步从制度上纳入城市社区管理的范畴,在城市中逐步形成一个特殊区域,无法与城市同步协调发展。
    (二)土地产权模糊也是城中村问题形成的一个重要原因。《中华人民共和国土地管理法》规定:“农村和城市郊区的土地,除法律规定属于国家所有以外,属于集体所有;宅基地和自留山,属于集体所有。”由规定可知,我国存在国有产权制度和集体产权制度两种形式,一般而言,城市中实施国有产权制度,农村和城郊中采用集体产权制度。由于城市的向外发展,必然向农村扩张,城郊结合部的土地变得稀缺,土地价值增值,但农村土地集体产权制度本身就是一种极其模糊的产权安排,容易形成类似“公地悲剧”的经济现象,造成土地资源的滥用。
    中国农村在上世纪实行了家庭联产承包责任感,家庭承包制下的农地产权特点是“集体所有、分户经营”,既保护了土地的集体所有制,又赋予农民在承包期内对土地的经营权。承包制的实行,取得了举世瞩目的成就。但这种土地产权制度安排并不是一次完整的产权变革,在经过一段时间帕累托改进后,该种土地产权制度安排的边际效用渐渐减弱,已呈现制度上的缺陷。上述“城中村”问题的出现就是土地集体产权模糊的典型表现。
    农村土地所有权法律上明确规定属于集体,但集体对土地的产权是残缺的,表现在以下方面:1.在《宪法》中,集体土地产权被笼统地界定为集体所有;在《民法通则》中则被界定为乡(镇)、村或村内农业集体经济组织所有。法律对土地所有权究竟属于哪一级集体经济组织没有明确界定,也没有进一步明确由谁来行使所有权。所有权实际处于虚置状态,这导致土地产权主体的多元化,各主体为争夺所有权而发生冲突。2.《中华人民共和国土地管理法》规定,“任何单位和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”,使所有权成了一种抽象的法律象征,土地产权难以转让。
    当城市向农村扩张的过程中,城郊土地资源稀缺,由于土地集体产权安排的残缺,各利益主体处于自身的考虑,必然导致行为的短期化,才会诱发“城中村”现象。
    (三)“城中村”形成是多头利益博弈的必然结果。在城市化进程中,城市政府往往通过征用近郊农村土地来实现其扩张,其间,必然要处理好村民的现实利益和最终出路。平衡好政府、村民、村集体和开发商等各方面利益。作为经济个体的村民,与公司、政府具有追求收益最大化的相同理性。一方面,村民没有别的自然资源,也较少具备管理、文化等社会优势,土地便成为村民所拥有的最重要、最熟悉并且也是最有效的资源,在生存和利益驱动下,农民滥用土地搭建私宅;另一方面,由于政府财力有限,为规避巨额成本,在初期的城市郊区化、产业分散化以及乡村城市化演进过程中,城市政府常常选择绕开村落的迂回发展思路,导致“城中村”普遍存在。第三方面,在市场规律的作用下,投资者要获得适当利润,必然会想方设法躲避或跳开利益冲突大、各种矛盾复杂、交易成本相对较高的农村地块去寻求开发,这就在客观上促使城市中农村社区的独立存在与封闭。
 
二、城中村改造的主要模式
１．城中村整治
除少量市政公用设施外，基本不涉及建筑的新建，通过多种手段改善城中村的居住环境，包括：历史文化遗存保护、建筑外观改善、公共空间改善、市政公用设施改善、公共配套设施改善和道路交通设施改善。解决安全隐患和市政基础设施不足问题是城中村整治的首要工作。
 
２．城中村改造
通过建筑物的拆除和新建等手段彻底改造城中村的建筑形态和居住环境，原则上改造必须满足城市规划和建设标准，改造后按照相关规定可以取得完全产权，且城中村空间形态基本上和城市一般社区相同。
城中村改造通过改变物质空间形态的方式促进城中村社会组织形态等各方面的彻底改变，达到城中村与城市全面融合的目标。