行政机关为了履行行政职责，实现行政管理目标，与相对人经过协商达成的协议属于行政协议。行政协议签订、履行过程中行政机关享有行政优益权，即保障履行行政管理职责的目的不被改变。在履行协议过程中，行政机关可以根据实现行政管理目的的需要单方改变、解除协议，甚至可以依法单方作出行政强制、行政处罚。

案 情

2013 年4 月9 日，南通市国土资源局作出一份行政处罚决定书，主要内容为：2012 年6 月起，陈宏、陈叶未经批准，非法占用某镇社区居委会19 组集体土地3119 平方米进行非农业建设，用地不符合土地利用总体规划，违反了《土地管理法》的相关规定，决定责令退还非法占用的土地，限期自行拆除非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复原状，并处以非法占用土地每平方米10 元的罚款31190 元。陈叶收到该处罚决定书后交纳了罚款。2015 年3 月10 日，某镇政府在陈宏、陈叶建设的楼房上张贴了责令限期拆除违法建筑决定书，责令陈宏、陈叶于2015年3 月11 日18 时前自行拆除上述违法建筑，逾期不拆除的，将依法强制拆除。
同年3 月19 日，某镇政府与陈宏、陈叶经协商签订协议，主要内容为：因2014年卫片执法监督检查，拆除陈宏、陈叶违法占地建筑物，现就残值回购事宜，达成如下协议：陈宏、陈叶于2015 年3 月21日将违法占地建设的房屋、场地等交某镇政府拆除，拆除后的建筑材料等归某镇政府所有，某镇政府给予陈宏、陈叶残值回购款39.8 万元；某镇政府补贴陈宏、陈叶职工搬迁费用等1.75 万元，残值回购款、职工搬迁费合计41.55 万元；某镇政府力争在6 个月内在土地利用总体规划中期修编期间，为陈宏、陈叶项目落地调整土地利用规划，陈宏、陈叶在办妥建设手续后，可在现厂房北侧新建配套用房，某镇政府负责在土地利用总体规划中期修编期间为陈宏、陈叶项目落地调整土地规划1 亩左右，陈宏、陈叶也可选择对现厂房进行四址不变维修，某镇政府予以同意等内容。该协议有陈宏、陈叶签名，某镇政府盖有印章，时任某镇相关负责人签名，并注明“经集体研究，同意按协议依法处置”。同日，陈宏、陈叶填写了费用报销凭证，报销金额41.55 万元，时任某镇相关负责人在费用报销凭证上签名。

3 月22 日，某镇政府组织人员将陈宏、陈叶所建的建筑面积为466.4 平方米的楼房和建筑面积为871.82 平方米的平房拆除。因认为某镇政府未履行上述协议约定的义务，陈宏、陈叶向一审法院提起诉讼，请求判令某镇政府支付补偿金41.55 万元及利息2.08 万元、补偿工业用地1.8 亩。

审 判

江苏省如皋市人民法院一审认为，虽然案涉建筑物和其他设施的用地未经批准，也未取得规划审批手续，但案涉建筑物和其他设施的建筑材料是陈宏、陈叶的合法财产，当受法律保护。双方约定拆除后的建筑材料归某镇政府所有，某镇政府给予陈宏、陈叶残值回购款和搬迁费用，并不损害国家利益和社会公共利益，也不违反法律禁止性的规定，依法应确认为有效。某镇政府与陈宏、陈叶约定负责调整土地规划1 亩左右属于超越职权，应认定为无效，陈宏、陈叶要求判令某镇政府补偿工业用地1.8 亩的诉讼请求依法不能支持。根据《合同法》第五十六条的规定，合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效，故协议第3 条无效并不影响第1 条、第2条的法律效力。

一审法院作出判决：某镇政府履行与陈宏、陈叶签订的协议第1 条、第2条约定的给付义务，于判决发生法律效力之日起30 日内给付陈宏、陈叶人民币41.55 万元；驳回陈宏、陈叶支付2.08 万元利息及补偿1.8 亩工业用地的诉讼请求。双方均不服，上诉于南通市中级法院。

南通市中级人民法院二审维持如皋市人民法院（2016）苏0682 行初15 号行政判决第一项，即某镇人民政府履行与陈宏、陈叶签订的协议第1 条、第2 条约定的给付义务；撤销如皋市人民法院（2016）苏0682 行初15 号行政判决第二项，即驳回陈宏、陈叶要求某镇人民政府支付利息2.08 万元及补偿1.8 亩工业用地的诉讼请求；某镇人民政府赔偿陈宏、陈叶自2015 年3 月30 日起至给付之日以41.55 万元为基数的利息损失，驳回陈宏、陈叶要求补偿1.8 亩工业用地的诉讼请求。

评 析

从本案一审、二审来看，当事人双方争议焦点，一是案涉协议是否属于行政诉讼的受案范围，二是案涉协议的内容是否合法有效。行政协议的认定要看行政主体是否享有行政优益权。根据《行政诉讼法》第十二条、最高人民法院《关于适用行政诉讼法若干问题的解释》第十一条的规定，行政机关为了履行行政职责，实现行政管理目标，与相对人经过协商达成的协议属于行政协议。行政协议的主要特征为协议主体—方恒定是依法享有行政职权的行政主体，签订行政协议的目的是履行行政职责，实现行政管理目标，行政协议签订、履行过程中行政机关享有行政优益权，即保障履行行政管理职责的目的不被改变，在履行协议过程中，行政机关可以根据实现行政管理目的的需要单方改变、解除协议，甚至可以依法单方作出行政强制、行政处罚。

与民事合同主体签订合同是为了自身利益不同，行政主体签订行政协议是实现行政管理目标，维护公共利益，具体体现为对协议履行的监督权、指挥权、单方变更权和解除权。当然，行政主体只有在协议订立后出现了由于公共利益的需要或法律政策的重大调整，必须变更或解除时，才能行使单方变更、解除权，由此造成相对人合法权益损害的，要予以补偿。

本案中，某镇政府为了实现行政管理目标，配合2014 年执法监督检查，要求陈宏、陈叶将相关房屋和其他设施交付拆除，给予陈宏、陈叶补偿残值回购款及搬迁费用。协议中还约定陈宏、陈叶不得将协议的内容让他人知晓，否则陈宏、陈叶应无条件退还协议中约定取得的款项。表明某镇政府享有行政优益权，可以单方改变、解除协议。因此，案涉协议属于行政协议，陈宏、陈叶提起的诉讼属于行政诉讼案件的受理范围。

以行政协议方式管理违法建筑合法有效。依法行政强调的是行政机关对自身行为的约束和规范，这一原则本身并不排斥行政机关在与相对方协商一致的情形下实现管理目标。

根据《城乡规划法》第六十五条的规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，某镇政府作为乡、镇人民政府，具有对辖区内属于乡、村规划范围的违法建筑进行查处的职权。在陈宏、陈叶未能自觉履行生效处罚决定确定的拆除义务的情况下，某镇政府基于多种因素的考虑没有选择使用行政强制手段对案涉违法建筑进行拆除，而是通过与陈宏、陈叶进行协商，以给予—定经济补偿的方式实现对违法建筑的有效管理。这种方式不但减少了行政相对人与行政机关之间的对抗、降低了强制拆除的执法成本，而且更有利于迅速、平和地消除违法状态。事实上，虽然生效法律文书确认了案涉房屋的违法性，但被上诉人陈宏、陈叶对组成房屋的建筑材料却拥有合法的权利。案涉协议—方面实现了对违法建筑的拆除，另一方面又可以保障当事人的合法财产权益，不失为传统管理手段的一种有效补充。因此，即使没有明确的法律规范依据，这种以行政协议方式实现对违法建筑的管理模式也应予以认可。

虽然案涉建筑物和其他设施的用地未经批准，也未取得规划审批手续，但案涉建筑物和其他设施的建筑材料是陈宏、陈叶的合法财产，当受法律保护。双方约定拆除后的建筑材料归某镇政府所有，某镇政府给予陈宏、陈叶残值回购款和搬迁费用，并不损害国家利益和社会公共利益，也不违反法律禁止性的规定，依法应确认为有效。

同时，某镇政府与陈宏、陈叶约定负责调整土地规划属于超越职权，应认定为无效，陈宏、陈叶要求判令某镇政府补偿工业用地1.8 亩的诉讼请求依法不能支持。但是，合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效，故协议第3 条无效并不影响第1 条、第2 条的法律效力。
根据最高人民法院《关于适用行政诉讼法若干问题的解释》第十四条的规定，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。就案涉协议而言，现行行政法律规范对其合法性、有效性并未作出明确的指引和规范，因此，对案涉协议的合法性及有效性只能依照行政法的基本原则及合同法的相关规定进行综合评判。（作者单位：人民法院新闻传媒总社江苏省南通市中级人民法院）