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宅基地使用权不能作为国有土地由政府收回的案例
更新时间：2017-07-20 11:48阅读次数：
上诉人（原审被告）：Q县人民政府
被上诉人（原审原告）：陈铁山被上诉人（原审原告）：曹家海
被上诉人（原审原告）：陈柱
被上诉人（原审原告）：刘志国
被上诉人（原审原告）：陈志义
被上诉人（原审原告）：刘义生
被上诉人（原审原告）：高金梅
被上诉人（原审原告）：陈志妮
上诉人Q县人民政府因土地行政管理一案，不服X县人民法院（2008）行初字第6-13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开审理了本案。上诉人Q县人民政府的委托代理人，被上诉人陈铁山、曹家海、陈柱、刘志国、陈志义、刘义生、高金梅及其委托代理人，被上诉人陈志妮的委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉具体行政行为：上诉人Q县人民政府于2006年9月23日作出政土（2006）18号文《关于收回顺河建设项目规划范围内国有土地使用权的批复》。主要内容如下：县国土资源局：“你局《关于收回顺河路建设项目规划范围内国有土地使用权的请示》收悉，经研究，同意依法收回顺河路建设项目规划范围内的23850平方米国有土地使用权。请你局按照有关法律法规及政策认真组织实施。”
一审法院认定事实：被告Q县人民政府于2004年12月26日发布公告，依据河南省国土资源厅和建设厅联合发布的文件（豫国土资文（2001）48号），界定了Q县城市建成区的范围，并确认凡建成区内的集体土地性质转变为国有，2006年9月16日Q县发展和改革委员会将涉案卷宗确定为综合开发项目用地，Q县建设局依据Q县发改委文件将该宗地颁发了建设用地规划许可证，Q县国土资源局依据以上文件和行政许可，并根据《土地管理法》第五十八条第一款第二项之规定，呈报收回涉案宗地土地使用权的请示，经被告机关批准，将涉案宗地纳入该县土地储备中心，完成了收回涉案宗地土地使用权的行为。一审法院认为，被告机关作为县级政府，有权依据《土地管理法》第五十八条第一款第（二）项之规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政管理部门报经批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以回收国有土地使用权；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的”，根据本行政区域内城市的建设需要，可以依法收回本辖区内国有土地使用权。但必须具备前提条件即：被收回土地的使用权性质应为国有性质。但本案被告收回国有土地的行为缺乏前提事实基础。第一，本案宗地原为Q县S乡马庄村八户农民的宅基地，其持有的土地证件目前仍为集体建设用地使用证，八原告所属的S乡马庄村原来是Q县县城郊区。依据《土地管理法》第八条第二款之规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山属于农民集体所有”。因此，八原告原来拥有使用权的宅基地为集体土地。第二、涉案宗地在被告收回土地使用权之前所有权性质并未发生转变。依据国务院1998年颁布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条之规定：“下列土地土地属于全民所有即国家所有：一、城市市区的土地。二、农民和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地。三、国家依法征用的土地。四、依法不属于集体所有的耕地、草地、荒地、滩涂及其他土地。五、农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原来属于其成员集体所有的土地。六、因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地”。该条法规的二、三、五、六项规定了集体土地行性质转化为国家所有的法定情形之一，截至庭审前，被告机关也没有将原告所属的S乡马庄村集体农民转为城镇居民，八原告目前的户粮关系仍为“粮农”关系。也就是说，本案宗地不存在土地所有权性质发生转变的法定条件，仍为集体所有性质。被告机关将原告的土地所有权收回缺乏该土地为国有性质的事实依据。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第1目、最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，判决如下：确认被告Q人民政府于2006年9月作出的收回原告土地使用权行为违法。诉讼费1200元，由被告承担。
上诉人Q县人民政府不服，上诉称：1、原审判决认定事实不清，证据不足。理由一是原告的诉讼请求不明确不具体，导致被告举证没有针对性，进而导致原审法院不能查明案件的全部事实；理由二是原审判决认定被告“将涉案宗地纳入土地储备中心就完成了收回涉案宗地使用权的行为”是错误的；理由三是原审判决决定“涉案宗地仍为集体土地 ”，“涉案宗地在被告收回使用权之前所有权性质并未发生改变”是错误的。2、原告适用法律错误。原审法院在审查上诉人的具体行政行为时，并没有完全将上诉人提交的规范性文件作为评判行政行为是否合法的依据。3、原审法院遗漏了诉讼法当事人，属程序违法。Q县土地储备开发中心与本案有利害关系，原审法院明知这个事实却不依职权通知其参加诉讼；违反法定程序。请求：1、撤回X县人民法院（2008）行初字第6-13号行政判决；2、维持Q县人民政府收回顺河路建设项目规划范围内国有土地使用权的行政行为；3、依法驳回被上诉人的起诉或者驳回被上诉人的诉讼请求或发回重审；4、诉讼费由被上诉人负担。
被上诉人答辩称：1、原判认定事情清楚，证据充分。理由一是原告的诉讼请求明确具体；理由二是原告的宅基地是集体土地，Q县人民政府无权按照《土地管理法》第五十八条的规定收回原告的土地使用权；理由三是Q县人民政府作出收回原告的土地使用权的行政行为，程序违法。2、原判适用法律正确。3、一审法院的审理程序并无不当。本案中Q县土地储备开发中心与Q县人民政府收回原告土地使用权的行政行为之间并无利害关系，不具备第三人的主体资格，请求维持原判。
二审经审理查明的事实与一审查明的事实相一致。另查明，被上诉人中除陈志义外，其余被上诉人均为农民，被上诉人所属的农村集体经济组织并没有被依法撤销村名委员会建制。
本院认为，根据《中华人名共和国土地管理法实施条例》第二条规定“下列土地属于全民所有即国家所有：（一）城市市区的土地；（二）农村和城市郊区已经依法没收、征收、征购为国有的土地；（三）国家依法征用的土地；（四）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；（五）农村集体经济组织全部全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；（六）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。”从上诉人Q县人民政府提供的依据后，证实不了本案收回的土地符合上述条例规定的属于国家土地的情形。因此，上诉人Q县人民政府将本案涉及的土地作为国有土地收回，事实证据和法律依据均不充分。原审原告的诉讼请求就是确认上诉人Q县人民政府2006年9月作出的收回顺河路建设项目规划范围内国有土地使用权的行政行为违法并依法撤销，上诉人Q县人民政府认为原审原告的诉讼请求不明确，依据不充分。且Q县土地储备开发中心与本案被诉的政土（2006）18号文没有法律上的利害关系，上诉人认为应通知Q县土地储备开发中心参加诉讼，依据也不充分。综上，上诉人上诉理由不足，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，判决确认上诉人作出的政土（2006）18号文违法，判决结果正确。但适用最高人民法院《关于执行<中华人名共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，适用法律不当，本案应适用《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十八条之规定。鉴于原判结果正确，为减少当事人诉累。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
诉讼费50元，由上诉人Q县人民政府承担。
本判决为终审判决。
